行使重大事项决定权是乡镇人大的法定职权。乡镇人大行使决定权，主要有两个方面。一方面是常规性的决定权。如在人代会上听取和审议人大工作报告、政府工作报告、财政预决算工作报告、乡镇国民经济和社会发展情况报告等并作出决议。另一方面，就是对一些特殊的重大事项作出专项决定。如贯彻执行宪法法律法规和本级或上级人大及其常委会决议决定的重大举措、民主法治建设和精神文明建设的重大决策和部署等。

　　乡镇一级人大是最基层的国家权力机关，乡镇范围内的重大事项在人代会上决策，更能直接体现人民当家作主的宪法精神，更能体现民本理念，民意基础更扎实。为了促进乡镇人民代表大会加强重大事项决定权建设，笔者对乡镇人民代表大会行使重大事项决定权的现状进行了考察，梳理出几个问题，并就相关问题进行了分析研究，对建设的路径进行了探索，期望对实践有所裨益。

　　一、乡镇人大讨论决定重大事项的问题梳理

　　目前，部分乡镇人大在行驶重大事项决定权方面进行了积极探索，取得了明显成效，但也存在一些问题。

　　1.对重大事项的界定不够明确。乡镇人大行使重大事项决定权首先要明确哪些重大事项必须经人大决定，哪些事项不必经人大决定，而宪法和地方组织法对乡镇人民代表大会重大事项决定范围只作了原则性的规定，没有明确的范围。由于法律上不明确，在实际工作中人大、政府以及政府的各部门也就对哪些重大事项必须经人大决定没有具体的规定和硬性的要求，给乡镇人大行使决定权带来一定的困难。法律上不太明确，存在缺失的关节，这是目前乡镇一级国家政权建设中的重大问题，也是根本性的问题。

　　2.乡镇人大决定权很难保证。在乡镇的决策体系中，党委是乡镇工作的领导核心。实际工作中，党委是乡镇政治、经济、社会事务的决策中心。乡镇人民政府作为乡镇人大的执行机关和农村基层国家行政机关，负责管理本行政区域内的政治、经济、文化等各项具体社会事务。按照法律规定，许多重大事项必须经乡镇人大审议通过后才合法，才能付诸实施。但是，目前在乡镇重大问题决策上多由党委会议或党政联席会议作出，在这种情况下，乡镇人大要想做到不缺位、不越位、不错位实属不易，因此对行使重大事项决定权的主动性不强，积极性不高也在所难免。

　　3.行使决定权的程序不够规范。人大作出的决议、决定，既要充分体现人民的意志，反映最广大人民群众的利益，又要按程序进行规范化操作，这样才能确保决定的民主化、科学化。但目前，从提出、审议、决定、贯彻等各个环节都还没有清晰的规范。决定的质量在会前。这就要求对重大事项的决定必须事前进行深入的调查、研究，进行科学论证，把握党委的意图、反映人民的意愿。但在实际工作中，往往只注重表决程序而忽视调查研究等程序，影响了决定的民主化、科学化。

　　4.跟踪问效的监督机制不健全。决定的实效在会后。重大事项决定了，关键还是抓落实，这就要求把行使决定权与行使监督权结合起来。决定权要以监督权为基础，否则只能停留在纸面上。怎么使人大的决定决议有用有效？就是要行使好监督权，深入开展调研、检查、评议、质询等，就是要使两者有机结合起来。目前，乡镇人大闭会期间往往只有人大主席和专（兼）职人大干事从事人大工作，有的人大主席还承担政府工作以及驻村包点等，人大主席团也不是常设机构，因此无法保证对人大作出的决议决定是否执行到位进行有力的监督，加之在机制上没有建立质询、责任追究等制度，这些都影响了对决定落实情况的监督。

　　5.自身素质不高影响决定的质量。这里所说的人大自身素质包括两个方面：一个是思想认识水平，另一个就是知识能力水平。就思想认识水平而言，乡镇人大都不同程度地存在这种情况：在行使各种职权时“重监督权，轻决定权”，在行使决定权时“重决定，轻执行”。很多乡镇人大主席团成员、代表，大都是政府人员，从自身定位上讲，不可能同政府“唱对台戏”，因此作了决定交付政府执行后便“功成身退”没有了“下文”。即使是人大对政府的监督，也一般只是例行公事，很少对政府执行人大决定的状况进行实质性的监督。另一方面，就人大代表的自身能力和综合素质来说，重大事项涉及地方上政治、经济、文化、社会生活许多方面，而决定的落实又会对社会造成重要影响。因此，人大对重大事项作出决定，不仅需要人大代表具有较强的政治敏感度，还需要较高的知识层次、广博的知识面、较强的知识学习和更新能力。但是，由于我国特别是基层的特殊民主政治生态，导致乡镇人大代表在这些方面的能力有所欠缺，从而也在一定程度上妨碍了决定权的行使。

　　二、乡镇人大讨论决定重大事项存在问题的原因分析

　　乡镇人大行使决定权少，或行使不好，在一定程度上导致决定权的虚化，其原因是多方面的，但主要是以下几点：

　　1.与民主政治的大环境有关。当前，社会转型、矛盾突出、民主需求迫切，乡镇人大作为国家政权的最基层、民主法制建设的最前沿，就更需要行使好决定权。而从现实而言，推进乡村振兴进程中，乡镇政府工作增多，职能扩大，其工作需要规范的事项也相应增多，这就要求乡镇人大不但要行使好决定权，还要进一步扩大决定权范围，这就迫切需要加快民主法治建设步伐，为基层行使国家权力营造良好的民主法治环境，提供民主法治保障。

　　2.与党委的支持力度有关。乡镇人大行使重大事项决定权，是国家法律赋予的，不是个人行为，更不是人大“找茬”，而是推进依法行政和社会主义民主法治建设的需要，是保障经济和社会各项事业健康发展的需要，是体现人民意志的需要，是集中广大人民群众智慧科学决策的需要，也是把党的主张通过人大的法定程序上升为国家意志、提高党的领导决策水平的需要。因此，党委决策权、人大决定权、政府行政权三者之间的关系是辩证统一的。党委对人大行使决定权重视与否和重视程度就决定了人大在行使决定权问题上是否能够到位。党委的职责是什么？邓小平早就说过，党委的职责就是通过人民代表大会支持人民当家作主。民主执政、科学执政、依法执政靠什么？就是靠人大才能实现民主执政、依法执政。人民代表大会制度是党民主执政、依法执政的制度平台和工作平台。党委的认识到位、支持有力，人大工作就可以向前推进。

　　3.与人大履职的自觉程度有关。乡镇人大只有依据相关法律法规积极主动履行职能，进行深入的调查研究、全面科学的论证，制定和完善相关的制度，使制度既能充分体现人民的意志，反映最广大人民群众的利益，又按程序进行规范化操作，才能确保决定的民主化、科学化，真正实现党委的意图、人民的意愿和依法办事有机统一。也只有通过认真履职、有所作为，才能进一步提高基层人大的工作水平，提高基层人大的威信，才能得到人民群众的拥护。但是，现在乡镇人大履职的主动性还不够强，能力素质有待提高等，都影响了决定权的行使。对此，区县人大常委会要加强指导，出台指导意见，督促乡镇人大履行好各项职能。

　　三、乡镇人大依法讨论决定重大事项的对策建议

　　1.提高对决定权的认识，进一步理顺关系。为什么会出现乡镇人大行使专项决定权少甚至虚化呢？从表面上看是对法律精神领悟不深，把握不透；从深层次分析，是对人民代表大会制度的认识问题，特别是对基层民主政治建设缺少深刻的认识。重大事项决定权在一些乡镇很少或没有运用，其制度优越性未能得到充分显示，致使这一职权成为被遗忘的角落。但未行使职权并不意味着没有职权。要进一步加大宣传力度，宣传行使重大事项决定权的制度意义和重大作用，宣传在这方面一些乡镇人大的好做法、好经验。各乡镇人大应该充分认识重大事项决定权的重要性和必要性，认识乡镇人大行使重大事项决定权是国家法律赋予的，不是个人行为，更不是人大与党委、政府争权。要正确认识和处理好党委决策权、人大决定权、政府行政权三者之间的关系。正确处理三者关系，关键是党委。党委关于国家事务的决策，要由人大转化，通过人大反映和代表人民意志，再由人大讨论、决定，成为国家意志，推动政府去行政，这样的行政就做到有法、依法。党领导人民建立了人大制度，就要让人大发挥作用。党委要积极支持人大、政府工作，人大、政府要在党的统一领导下各司其职，各负其责，互相配合，进一步提高乡镇政权运作效率，更好地为人民服务。

　　2.健全工作机制，为行使决定权提供制度保障。任何一种权力的实施，必须依靠相应有效的制度支持。而我国宪法和地方组织法在乡镇人大行使重大事项决定权方面，却恰恰缺乏系统而具体的制度支撑。重大事项不仅要在法律层面上进一步明确，而且在范围上还要进一步扩大。当前，法律上虽然已经明确了乡镇人大的决定权，但是在决定权的范围上还模糊不清，具体的环节存在缺失。权力运行中没有制度上的保证，对于如何将人大的决定贯彻执行下去、如何对决定的执行进行监督、如何对执行不力追究责任和纠正不当决定方面，都缺乏必要的制度设计，很难发挥权力机关的作用。因此要建立健全保证人大行使决定权的相关制度，用制度来规范各级各部门行为，给乡镇人大行使决定权创造必要的条件。

　　3.严格程序，充分发挥乡镇人大职能作用。要做到行使重大事项决定权的民主化和科学化，必须按照程序规范操作。要建立一套完善的程序制度，从重大事项决定权的提出到调查研究、专家论证、会议审议、会议表决以及公布实施和跟踪问效，都要进一步规范，只有做到程序到位，才能保证决议、决定的民主化、科学化，才能充分发挥人大的职能作用。有了程序，还要严格遵循程序。如重大事项的提出要坚持三个法定渠道：一是主席团提出；二是乡政府提出；三是由法定数额的代表提出。确定要符合三个法定条件：一是属于本级人民代表大会职权范围；二是以议题或议案的形式；三是经主席团决定。对于党委提出的有关重大事项决定的建议，一定要由主席团接受后以主席团的名义提出，对于决定的内容一定不能超越职权，不能与法律、法规相抵触，不能与上级职权相对抗。

　　4.增强履职自觉，积极行使重大事项决定权。人大履职需要实践，一次具体的实践比几十次宣传说教效果明显得多。因此，对重大事项决定权，乡镇人大要敢于行使、善于行使，通过行使重大事项决定权把党的意志与人民群众的意愿结合起来，使党的主张变成人民群众的自觉行动。要树立代表人民的利益行使重大事项决定权的观念，纠正人大行使决定权就是与党争权、人大监督决定的落实就是在找政府麻烦等错误认识。要以代表最广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点，本着对人民负责的原则，理直气壮地履行好这一职责。

　　5.强化跟踪问效，把决定落到实处。要提高和保证人大决定的效力，提请乡镇人大审议的重大事项，一经人大审议通过作出决定，便转化为国家权力机关的意志，并以人民代表大会的名义颁布实施。当然，作决定要注意防止言之无物、囫囵吞枣，不能过于笼统。这就是说决定的内容要较为具体，阐明决定的根据、对象、要求和要达到的目标。决定决议的生命力在于执行。重大事项决定后要督促政府抓紧实施，这样才能维护国家权力机关的威信，才能取信于民。乡镇人大还要充分发挥监督职能，对作出的决议决定进行跟踪问效，要敢于监督，善于监督，要正确处理好监督与支持的关系，寓支持于监督之中，采取专题视察调研、听取专项工作报告、民主评议、质询等方式进行有效监督，确保人大作出的决定落到实处。

　　6.强化自身素质，提升人大决定的质量。乡镇人大要切实加强自身建设，进一步优化人大代表的知识结构、年龄结构，从根本上提高决策者的素质。一时改变不了现状，也要不断提高代表的综合素质和能力水平。一要培养代表善于抓大事、议大事，从全局的高度全面地、长远地考虑问题的能力。二要组织代表学习政治、经济、法律、科技知识和与人大行使职权相关的业务知识，努力提高其法律意识和政策水平，保证在决定大事中所思所想符合法律法规和党的路线、方针、政策。三要加强主席团和代表与政府及有关工作部门的联系，了解同级党委、政府的中心工作，经常深入基层开展调查研究，坚持联系选民和走访群众，做到知情知政。这样，才能保证作出的决议决定更加切合实际，更加符合人民群众的愿望和要求，也才能真正树立起人大在人民群众中的威信。（肖丹）